全球塑料公约还有救——打破僵局的3个关键办法

塑料污染是陆地和海洋的一大祸害，已蔓延至地球最偏远的地区。若不加以治理，生态系统和人类可能在数百年内持续暴露于有害的微塑料、纳米塑料和化学物质中。塑料通过河流、风力等途径全球传播，还涉及公平与正义问题——许多受塑料污染危害最严重的社区，恰恰是对塑料生产责任最小的群体。
塑料的长期持久性、跨境传播能力及其对气候变化的影响，亟需国际监管。塑料生产本身约占全球温室气体排放的5%（22.4亿吨二氧化碳当量），远超航空业的1.4%（6亿吨二氧化碳当量）。2022年3月，联合国环境大会（UNEA）——联合国最高环境决策机构，成立了政府间谈判委员会（INC），旨在制定一项终结塑料污染（包括海洋塑料污染）的全球公约。
然而，经过三年多的六轮谈判，184个成员国代表仍陷入僵局。2025年8月在瑞士日内瓦召开的第五次复会经过十天辩论，仍未能就公约达成协议。
作为INC进程的官方观察员（P.E.和L.D.S.）以及德国代表团（约20人）的顾问（M.B.和A.J.），作者们认为当前设计的INC进程无法成功。不过，2月7日将选举新的INC主席，若新主席实施并监督几项关键程序改革，或可打破僵局，为有效全球塑料公约铺路。
为何陷入僵局？正如许多专家指出，制定全球塑料公约本就不易。首先，谈判者需在复杂且碎片化的现有废物和污染治理框架内，就全球塑料监管规则达成一致。尽管现有多项公约（如1975年生效的《伦敦公约》、1988年生效的《国际防止船舶造成污染公约》附则V、1992年《巴塞尔公约》、2004年生效的《鹿特丹公约》和《斯德哥尔摩公约》等）对船舶污染、危险物质和废物（包括部分塑料）的跨境转移与贸易进行监管，但远不足以应对日益严重的塑料污染问题。同时，一些国家在区域和国家层面已出台影响塑料生产使用（上游干预）或废物收集、焚烧、回收再利用（下游干预）的政策。
其次，由于多数现有多边环境协定监管塑料生命周期的下游环节，INC被授权采取更具预防性的方法，考虑全生命周期。但全面解决塑料污染需涉及资源开采、生产、贸易、使用、处置、融资、公平等相互关联且政治敏感的问题。
第三，各国因经济驱动因素不同，在需讨论的各方面立场各异。例如，高度依赖石油天然气的经济体（如美国、俄罗斯、阿拉伯国家）通常支持监管废物管理，即聚焦下游干预；而原住民较多的国家、小岛屿国家和沿海国家——其中许多受塑料污染影响更大——则支持对塑料全生命周期进行监管，这些政策可能包括禁止特定塑料生产、监管化学物质设计，或提供资金援助以加强低收入和中等收入国家的收集基础设施、回收利用及现有污染修复。与此同时，欧盟、挪威、加拿大等监管严格的工业经济体，则推动雄心勃勃的全球标准，以平衡竞争环境、扩大国际市场准入，同时保护人类和环境健康。
最后，行业游说问题突出。化石燃料和石化行业代表自第二轮谈判起数量不断增加，部分代表还通过向 delegates 强调塑料益处等策略，拖延、削弱或阻挠相关措施，尤其是关于塑料生产上限的内容。
不过，这些挑战在多边环境协定中很常见。例如，《蒙特利尔议定书》（198个缔约方批准以保护臭氧层）和2015年196个缔约方协商一致通过的《巴黎协定》，均曾克服类似困难，尤其是成员国立场分歧的问题。
作者认为，INC谈判中典型的重复、碎片化辩论，很大程度上是流程结构和治理方式导致的结果。
流程中的主要缺陷有三：
一是缺乏优先级和顺序决策。2022年UNEA会议产生的文件——UNEA决议（5/14）指出，INC应处理“塑料全生命周期”。但成员国代表因本国经济利益，对“全生命周期”的解读刻意不同。例如在第五次复会中，部分代表认为该术语不包括资源开采，另一些则认为不涉及健康影响。同样，UNEA决议（5/14）要求全球塑料公约必须“补充”现有协定，但一些代表为拖延进程，称塑料带来的诸多问题已（或可）由现有法规解决。例如，某些代表团反复称，《巴塞尔公约》（管控危险废物贸易和处置，含部分塑料）与《斯德哥尔摩公约》（监管持久性有机污染物，即有毒化学物质）已共同解决了塑料及相关化学物质的问题。但多数塑料不属于《巴塞尔公约》定义的危险废物，且在塑料中1.6万多种有意使用或无意存在的化学物质中，仅约6%受《巴塞尔公约》《斯德哥尔摩公约》及2017年生效的《水俣公约》监管。作者认为，至少应尽早确定优先级，决定是否将塑料生产上限、关注的化学物质和产品监管、融资机制纳入公约，再进行后续决策。
二是时间紧迫。INC最初的任务是在2024年底前完成全球公约。对于一项复杂条约而言，这一雄心勃勃的时间表阻碍了优先级设定和顺序决策，迫使谈判者在就基本原则达成一致前就争论细节。该时间表还导致谈判者在并行会议中讨论相互关联的问题：一个房间可能在讨论塑料生产上限或特定化学物质禁令，隔壁房间的另一组人则可能在讨论如何为低收入和中等收入国家的塑料废物管理提供资金。然而，在许多情况下，就一个问题达成协议可能有助于其他问题的解决。例如，若达成塑料生产上限协议，目标更远大的国家可能更愿意为收集计划和修复资金提供财政支持；而目前，这些国家不愿为不断增加的塑料生产补贴废物管理。
三是程序规则不足。目前尚不清楚联合主席（被任命主持讨论的代表）是否有权综合各方意见并提出草案文本。这使得起草过程效率低下、费力，尤其是加上流程中的其他模糊之处以及存在并行讨论轨道（每个讨论组可能聚焦2至20个或更多条约条款）。这也意味着大量时间被用于争论INC流程本身，而非公约内容。缺乏明确规则同样阻碍争议管理：若正式讨论组（称为接触组）出现两种对立立场且无法达成一致，可在无观察员的情况下进行非正式谈判，但不清楚这些“非正式谈判”如何影响草案文本，这进一步侵蚀信任，引发更多分歧。没有充分透明的程序规则，越来越多阐述各方细微立场的文本将不断加入草案，一些代表团也会用“不达成全部协议则任何部分都不达成”的说法拖延谈判。自第二次INC会议在巴黎举行以来，代表们甚至无法就一项程序决定达成一致——具体而言，是否允许在明确情况下由代表投票并基于多数决而非协商一致做出决策。作者在日内瓦第五次复会后确信，当前INC流程的结构不适用。在韩国釜山举行的第五轮谈判中，代表们似乎在废弃渔具处理问题上趋于一致，但在日内瓦，该文本被重新讨论，由于添加了过多细微表述，协议破裂。